贸易的冲突

在《联邦党人文集》第十章里，詹姆斯•麦迪逊注意到每个社会都存在不同的经济利益集团，这些集团经常对政府政策持有相互激烈冲突的看法：“土地利益集团、制造业利益集团、商业利益集团、金融利益集团，以及其他许多较弱小的利益集团，必然在各个文明国家中成长起来，并把社会分为不同的阶级，由不同的情感和观点驱动。”他指出：“管理这些多种多样而彼此冲突的利益集团，构成了现代立法工作的基本任务，并需要把党派精神纳入政府的必要和日常行动中。”麦迪逊还借用贸易政策的例子阐述这一观点：“是否应该，以及应该在何种程度上利用对外国制造商的限制，鼓励本国制造商？土地所有者阶层和制造商阶层对这些问题有大相径庭的结论，而且可能都不是出于对正义和公共利益的考虑。”他相当悲观地总结说：“指望开明政治家能够协调这些利益冲突，使它们都服从于公共利益，这种观点恐怕是徒劳无益的。”

时间证明了麦迪逊的洞察：在整个美国历史中，贸易政策一直是痛苦的政治冲突的源头。这一冲突向来激烈，因为事关金钱和就业岗位：根据政策选项，某些类型的产业、农民和工人将受损，而其他人会得利。麦迪逊同样正确地预见到贸易政策的基本议题是在何种程度上保护国内厂商免受外国竞争。这个永恒主题令社会的不同群体、国家的不同地区乃至各种哲学观点争得不可开交。

本书将探究从殖民地时期至今影响美国贸易政策争斗的经济和政治因素，考察影响贸易政策进程的经济利益和党派立场、环绕和约束政策制定者的历史背景、由政治博弈过程产生的政策结果，以及这些政策的经济效应等。国会是事件的中心，因为那里是决定贸易政策的主要场所。生产商利益集团、工会、辩护团体、公共知识分子乃至历届总统都可以提出各自的要求、抗议、谴责和抱怨等，然而改变现行政策必须有国会的多数同意和行政领导的批准。如果投票未能过关，现行政策就无法改变。

美国的贸易政策始终指向三个基本目标：通过对进口产品征收关税增加政府的收入，通过限制进口保护国内厂商免受外国竞争，以及通过互惠协定减少贸易壁垒和扩大出口。这些“3R”目标（税收，revenue；限制，restriction；互惠，reciprocity）一直是美国贸易政策的主要追求。虽然三者在整个历史上都很重要，但美国贸易政策可以划分为三个时代，每个目标在其中一个时代占据优先地位。*个时代是从联邦政府成立到南北战争，创造关税收入是贸易政策的核心目标。第二个时代是从南北战争到大萧条，限制进口以保护国内厂商是贸易政策的主要目标。第三个时代是从大萧条至今，旨在减少关税和非关税壁垒的互惠贸易协定成为优先考虑对象。

以上的描述意味着，美国贸易政策只遇到过两次重大的外来冲击，导致其目标发生了转移。*次是南北战争，导致了有利于共和党的政治洗牌，贸易政策的主要目标由关税收入转向进口限制。第二次是大萧条，导致了有利于民主党的政治洗牌，贸易政策的主要目标由进口限制转向互惠协定。在这三个时代当中，现行政策在两党之间也都有过激烈争论。现状一直受到挑战，总有一方在抱怨如果关税不能提高或降低，国家将被毁掉。不过，尽管有不同利益集团带来的所有这些争论和分歧，现行政策一旦确立，再想改变就非常困难。在上述三个时代中，美国的贸易政策表现出了惊人的连续性和稳定性，哪怕任何时点都不乏政治和经济上的各种斗争。

美国贸易政策的稳定性来源于国家的经济地理与政治体制的特性。国家的不同地区专注于不同的经济活动，这种定位的延续时间即使达不到数个世纪，也可以长达数十年。在两百多年中，棉花始终在密西西比州生产，烟草在肯塔基州和北卡罗来纳州，钢铁在宾夕法尼亚州，等等。从事专业化生产的各州对贸易有着各自的利益诉求：某些地区生产的产品用于出口，其他地区的产品则面临着进口产品的竞争。代表不同地区的国会议员，通常根据自己选民的利益给法案投票。其结果是，美国稳定的经济地理结构带来了国会对贸易政策投票的稳定的政治地理格局。此外，美国的政治体制导致立法的通过难度很大，使政策走势倾向于维持原状。