中国经济增长十年展望（2019—2028）

　　刘世锦，中国发展基金会副理事长，前国务院发展研究中心副主任。

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导言 建设高标准市场经济
综合
第一章 在悲观中寻找确定性：2019年经济形势及十年增长展望
第二章 2019年经济形势展望：经济增长中枢下移，以高标准市场经济推动高质量发展
第三章 新发展理念指数国际比较
需求
第四章 房地产：构建长效机制，稳步回归本源
第五章 基础设施：加快补短板，促进高质量发展
第六章 优化投资体制，提高投资质量
第七章 汽车：多重因素叠加共振，市场难有明显改观
第八章 2019年中国出口将在压力中前行
供给
第九章 人力资本：就业人口减少和技术变革的双重冲击
第十章 制造业岗位都去哪儿了：中国就业结构的变与辨
第十一章 创新：典型国家发明专利变迁与启示
第十二章 全要素生产率：完善企业退出机制，提高整体生产率
第十三章 汇率：升值步伐显著放缓，中长期取决于竞争力
产业
第十四章 农业：深化农业供给侧结构性改革
第十五章 能源：需求逐步恢复，结构持续优化
第十六章 设备制造业：加快向设备制造强国迈进
第十七章 消费品制造业：消费升级，长期可期
第十八章 生产性服务业：经济结构优化之擎
第十九章 生活性服务业：深层次市场化驱动中长期增长潜力释放
第二十章 推动金融实现高质量市场化
第二十一章 中国数字经济发展的经验与展望
第二十二章 从“互联网+”到产业互联网
区域和城市
第二十三章 区域发展：区域经济增速略有下滑，区域新动能初现
第二十四章 城镇化：城市人口分布与流动的新变局
第二十五章 中国城市发展环境评价
资源环境
第二十六章 水资源：强化市场机制设计，优化水资源配置
第二十七章 土地：以渐进式市场化释放增长活力
第二十八章 完善环境治理体系，助力建构现代化经济体系

　　导言 建设高标准市场经济
中国经济开始转入中速平稳增长期
本书是我们开展的中国经济增长十年展望长期研究项目的第七辑。2018年的中国经济，有诸多出乎意料之事，如中美贸易摩擦、民营经济预期不稳等，但经济增长进程尚在预期之中。年初，根据我们的宏观经济模型预测，上半年经济走势平稳，下半年将有一定幅度下滑。实际情况大体如此。下半年增速回落，先是由基建投资减速所致，后则由存货下行带动。
从我们一直采用的经济增长阶段转换的角度看，从2010年一季度开始的增速回落，到2016年三季度开始触底，逐步进入中速增长平台。触底是一个试错过程，不可能一蹴而就。从过去两年多的情况看，构成高增长重要来源的基建和房地产投资的历史需求峰值已过，在增速回落的过程中，仍在寻找与中速增长相适应的新均衡点。这样的均衡点找到后，整个经济的中速增长平台才能基本稳下来，进入一个较长时间的稳定增长期。
从目前情况看，2019年经济仍有一定的下行空间。决策层提出了稳增长的任务。在这个题目下，可以看到几种不同的选择。
一种是继续沿用老办法，主要是通过扩大基建投资来稳增长。这种办法看起来轻车熟路，但面临着杠杠率上升、投资空间缩小、效率下降等难题。
另一种思路是将近期的增长回落归结于去杠杆以及从紧的宏观政策，主张通过宽松的货币政策和“更加积极”的财政政策维持已有的增长速度。
还有一种是主张尊重增长阶段转换的规律，适当降低增长预期，在保持适度货币政策和财政政策的同时，聚焦于实质性深化改革，以拓展新的增长来源，争取中速平台上有活力、可持续、韧性强的增长。
在讨论这几种不同选择之前，有必要讨论增长目标问题，并区分三种不同的增长率。
在以往长时间的高速增长阶段，GDP（国内生产总值）指标被置于优先地位，先定GDP指标，再由此决定其他指标。尽管这种方法存在问题，但在那个阶段还算过得去。进入中速增长阶段后，潜在增长率下降，如果继续实行GDP挂帅，问题就会凸显出来。正如人们看到的，有些地区为了追逐过高增长速度，使杠杆率高企，短期风险加大，中长期更难有可持续性。
党的十九大提出由高速增长转向高质量发展，在增长目标及其实现机制上要有相应调整。高质量发展并非一个抽象概念，可以体现为由一组指标构成的目标体系。其中具有标志性的是就业，还可以包括风险防控（杠杆率）、企业盈利、居民收入增长、财政收入增长、资源环境可持续性等指标。就业的社会意义不言而喻，从宏观经济角度说，充分就业体现了一个社会对资源的有效利用。在许多国家，就业被当成经济发展的主要或首要目标。企业盈利、居民收入和财政收入增长，体现了经济发展成果及其分配格局。而风险防控、资源环境可持续性则体现了经济增长的韧性和可持续性。
如果高质量发展的目标体系处在一种适宜状态，与之相对应的增长速度，就是一个合适的速度。在增长目标的形成机制上，应当由以往的“速度决定质量”转变为“质量决定速度”。速度和质量有可能出现冲突，需要寻找的是其内在逻辑上的协调性和一致性。事实上，短期内与高质量目标体系相适应的增长速度，从中长期看也是可争取到的比较高的增长速度，因为避免了大起大落，从而有效利用了增长潜能和机会。
还需要讨论的是区分三种不同的增长率。忽视这种区分不仅会产生理论上的问题，更重要的是导致政策上的混乱。
首先是潜在增长率。经济学上将潜在增长率解释为资源得到充分或最大化利用后的增长率。有观点主张实现充分就业的增长率就是潜在增长率。潜在增长率一定程度上是一种理想状态，或者说可实现的理想状态，可以将其理解为在已知或可利用的技术和资源配置方式下，资源得到充分利用后的增长率。
如果这样定义潜在增长率，现实中将会看到两种情形，可实现的和不可实现的潜在增长率。前者指可利用的技术和资源配置方式都得到利用；后者则指由于体制政策和其他原因，至少部分可利用的技术和资源配置方式未能得到利用，或者说，只是部分利用了这些技术和资源配置方式。这样，我们就可以将前者理解为真实意义上的潜在增长率，而后者则可称为“可及增长率”，也就是可实现的潜在增长率。再加上实际增长率，我们就有了三种增长率概念。
提高经济增长效率，就是要缩小乃至消除三种增长率之间的差距，使实际增长率等于潜在增长率。可及增长率与潜在增长率之间的差距，可称为差距1，缩小这一差距主要依赖于体制变革和实施结构性政策；而可及增长率与实际增长率之间的差距，可称为差距2,主要通过货币政策、财政政策等宏观经济政策加以调整。
中国现阶段面临的挑战是，潜在增长率在合乎规律地下降，与此同时，差距1依然存在，有时候还在扩大；差距2表现为所谓“产出缺口”，既可以是正的，即实际增长率大于可及增长率，也可以是负的，即实际增长率小于可及增长率。由于高增长的诉求强烈，实际增长率低于潜在增长率的情况并不多见。通过深化改革缩小差距1的呼声始终存在，有时还相当高，但往往难以落地。相反，通过放松宏观政策使实际增长率到达或超过可及增长率的呼声，则容易得到响应。于是经常会看到以缩小差距2掩盖或替代缩小差距1的倾向。
回到当下的政策选择，尽管表述方式不一，放松宏观政策的呼声再次响亮起来。一段时间以来，对降杠杆问题存有争议。降杠杆不可能一蹴而就，对其长期性、复杂性要有足够估计。但杠杆率过高依然是不争的事实，在稳杠杆的基础上将杠杆率降到合适水平的目标不能放弃。必须明确，过松的宏观政策并不能改变潜在增长率，不仅不能缩小还可能扩大差距1。而解决差距1的问题，恰恰是下一步在高质量发展的背景下稳增长的关键所在。